כיצד ניתן ליישם ניוד זכויות בפרויקטי התחדשות עירונית?
מנגנון הקרקע המשלימה מאפשר הסבת חלק מהזכויות הניתנות בפינוי בינוי אל עבר קרקע אחרת באותה הרשות, על מנת לייצר רווחיות לפרויקט ■ אולם לעיתים אין בנמצא עתודות בנייה מספקות כדי לממש אותו ■ איך אפשר לפתור מצב שכזה באורח מיטבי?
* הכתבה בשיתוף עו”ד גיא פרבמן
לאחרונה אישרה מועצת מקרקעי ישראל את מנגנון הקרקע המשלימה, אשר עיקרו הסבת חלק מהזכויות הניתנות במסגרת פרויקט של התחדשות עירונית במתחם מסוים של הרשות המוניציפלית אל עבר קרקע באזור אחר של אותה רשות. על מנת להמחיש את רציונל הפתרון ניקח לדוגמה קרקע בה הצפיפות הקיימת היא של 20 יח”ד לדונם, וכדי לממש בה פרויקט של פינוי בינוי בריווחיות מספקת יש להעניק ליזם מכפיל 5, קרי בנייה של 100 יח”ד במקום אותן 20 יח”ד ישנות. אולם צפיפות שכזו, באותה רשות מוניציפלית ספציפית אינה נהוגה, ואינה מאפשרת מתן פתרונות ראויים בין היתר בכל הקשור למרחבים הציבוריים ושירותי קהילה למיניהן לאוכלוסיה שתתווסף. לכן על מנת שהפרויקט לא ייגנז, תאפשר אותה רשות ניוד של חלק מהזכויות אל עבר קרקע משלימה, בה יוכל לנצל היזם את יתרת הזכויות הניתנות לו במסגרת הסכם ההתחדשות העירונית, או לחילופין למכור אותן ליזם אחר. כך שבסופו של דבר יוכל ליהנות מריווחיות סבירה.
עו”ד גיא פרבמן, בעליו של משרד עורכי דין המתמחה בתחום הנדל”ן ובליווי משפטי של פרויקטים בתחום ההתחדשות העירונית, טוען כי על פניו מדובר בפתרון מצויין אך עדיין בוסרי, שכן הוא טרם הופנם על ידי הרשויות המקומיות וכן על ידי מרבית היזמים העוסקים בתחום. במקביל הוא אומר כי יכולת מימושו מוגבלת לאזורים מסוימים בלבד: “האפשרות להשתמש בפתרון זה קיימת בעיקר בערים בהן ישנן עתודות קרקע זמינות, הווה אומר בערי הפריפריה ולא בערים במרכז – דוגמת תל אביב ובני ברק הצפופות, ולכן הכלתו הלכה למעשה של הפתרון היא מוגבלת.
יחד עם זאת, עו”ד פרבמן גורס כי הבסיס שהותווה בפתרון הקרקע המשלימה בפרויקטים של פינוי בינוי, יכול להוות יסוד לפיתוח הרעיון, כך שניתן ליישם אותו גם באותן ערי מרכז המאופיינות בצפיפות גבוהה ובמחסור בקרקעות משלימות. “אחד הפתרונות היצירתיים שהועלו במסגרת פאנל שניהלתי בכנס ‘עיר הנדל”ן’, נגע באפשרות של קרקע משלימה בין ערים – קרי ניוד של חלק מהזכויות אל עבר ערים אחרות”.
על מנת לסבר את האוזן, ניקח לדוגמה פרויקט של פינוי בינוי בגבעתיים לפינוי של 100 יח”ד, אשר תקן 21 השמאי הכריע כי על מנת לייצר ריווחיות הולמת בו יש לבנות 250 יח”ד במקומן (100 יח”ד לדיירים הקיימים ו-150 יח”ד ליזם), קרי מכפיל של 2.5. אולם נתוני השטח אינם מאפשרים העמסת צפיפות שכזו והצפיפות המירבית הניתנת היא של 150 יח”ד. מאחר וקשה מאוד למצוא קרקע חלופית בגבעתיים לניוד זכויות, על פניו עתידו של הפרויקט להיגנז, אך אם ניתן יהיה לספק ליזם קרקע חלופית ברשות מקומית אחרת, הרי שאפשר יהיה לקדם את הפרויקט. לצורך הדוגמה קבע אותו תקן שמאי כי קרקע חלופית שתוצע ליזם בדימונה לדוגמה לבנייתן של 400 יח”ד, במקומן של אותן 100 יח”ד שלא יכול היה לנצל בגבעתיים, תספק לו ריווחיות דומה (אם על ידי הקמת הפרויקט בפועל או לחילופין במכירת הזכויות שניתנו לו ליזם אחר), הרי שכך יוכל יהיה לממש את הפרויקט בגבעתיים ולהוציאו אל הפועל.
לדעתו של עו”ד פרבמן, שתי הערים ירוויחו מן המהלך המתואר בדוגמה מעלה: “בגבעתיים יוקם מתחם של דירות מודרניות עם מבני ציבור לרווחת התושבים הקיימים והרוכשים החדשים, מבלי שאלו יעמיסו על הצפיפות הקיימת, ובדימונה ייבנה מתחם חדש רחב היקף שיקלוט תושבים, לדוגמה אנשי צבא שיעברו לאזור מתוקף שירותם בעיר הבה”דים הסמוכה”. על מנת להפוך את הפתרון לפרקטי, מציע עו”ד פרבמן “לבצע פילוח יסודי של ערים בהן ישנן קרקעות משלימות ושל ערים מתוכן ניתן לנייד זכויות וליצור סוג של הסכם בין עירוני בעידוד המדינה להתנעת המהלך, שעיקרו קידום מקביל של תב”עות. כך שמועד הבשלתן יהיה דומה ואם צריך אף לבטח זאת באמצעות מתן סובסידיות מהמדינה”.
צעד נוסף שיש להתקדם עמו במסגרת פתרון קרקע משלימה על פי עו”ד פרבמן, היא הכלתו גם על פרויקטים אחרים של התחדשות עירונית, קרי אלו הנבנים במסגרת של תמ”א 38. “ניקח לדוגמה אזור צפוף באחד ממוקדי הביקוש הקשיחים של רמת גן, אשר מגבלות השטח אינן מאפשרות להקים עליו, במסגרת פרויקט תמ”א 38, את כמות היח”ד שתביא לכדאיות כלכלית מספקת. אם ניתן יהיה להסב זכויות של דירות בודדות אלו אל עבר ערי הפריפריה, הרי שהיצע הדירות במדינה צפוי לגדול בעשרות יחידות, כך שכל הגורמים ירוויחו. אמנם אלו כמויות קטנות בהרבה מאשר בפרויקטים של פינוי בינוי, אך היתרון המרכזי הוא שמדובר על איזורי הביקוש וכן בפתרון שהוצאתו לפועל קצרה, לבטח כאשר משווים אותו ל’אחיו הגדול – הפינוי בינוי”.
עו”ד פרבמן מסכם ואומר כי “מצוקת הדיור במדינה הופכת לקריטית מיום ליום ולכן יש לחשוב על פתרונות יצירתיים אשר תומכים בהגדלת ההיצע. פתרון הקרקע החלופית בפרויקטים של פינוי בינוי ותמ”א 38 עשוי לתת מענה לבעיה דחופה זו, ולכן יש לשדרגו ולקדם את המודעות כלפיו ואת הכדאיות שלו על מנת שניתן יהיה ליישמו בשטח”.
